資料來源：IMF，Penn World Table，中金公司研究部

圖表2：民生支出比例則隨人均GDP提高而上升

注：樣本為Penn World Table和IMF GFS數(shù)據(jù)庫包含的全球各個經濟體，時間跨度為1972年至今，人均GDP以2015年美元計價。民生支出為IMF GFS數(shù)據(jù)庫跨國可比口徑，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和福利方面的財政支出

資料來源：IMF，Penn World Table，中金公司研究部

上述現(xiàn)象可以從需求側和供給側兩個角度來理解。從需求側看，相比于溫飽、安全等基本生存需要，教育、衛(wèi)生和社會保障等民生類公共物品需求的收入彈性可能大于1，隨著收入水平上升，民眾對這類公共品的需求也會加速擴張。從供給側看，一國的經濟總量取決于全要素生產率，物質資本和人力資源。政府提供的資本性公共物品（如各類基礎設施）成為資本存量的一部分，而經常性公共物品（如轉移支付）影響人力資源[2]；諸如嬰幼兒托育等面向非就業(yè)人員的財政支出也可通過增加就業(yè)人員的勞動供給間接地影響經濟總量。在這一分析框架下，資本的邊際產出和人力資源的邊際產出均會隨著投入增加而遞減，但二者的相對大小在經濟發(fā)展的不同階段是存在差異的。

在經濟發(fā)展早期，用于工業(yè)生產的物質資本相對人力資源而言更加稀缺，人均資本存量低，因此資本邊際產出較高、人力資源邊際產出較低，無論是私人部門還是政府都有動力加大物質資本投入。隨著人均收入增長，資本不斷積累、深化，人均資本存量的上升或使資本邊際產出低于人力資源邊際產出。降低對物質資本積累的財政投入（建設投資），增加對人力資源積累的財政投入（民生保障），有助于改善財政對經濟發(fā)展的促進作用。

跨國數(shù)據(jù)基本支持上述推理。圖表3顯示，經濟增長與資本積累齊頭并進。資本回報率（即資本邊際產出扣除折舊）隨人均資本存量增長而逐漸下降（圖表4），結合圖表1、圖表2中財政支出結構的變化，政府可能在最大化財政效率的動機下，逐步將財政支出重點由支持物質資本轉向支持民生（廣義的人力資本）。

圖表3：人均收入與人均資本存量跨國數(shù)據(jù)

注：樣本為Penn World Table中以2019年人均實際GDP排序的前50個國家，時間跨度為1950年至今，計價單位為2015年美元

資料來源：Penn World Table，中金公司研究部

圖表4：資本回報率則與人均資本存量跨國數(shù)據(jù)

注：樣本為Penn World Table中以2019年人均實際GDP排序的前50個國家，時間跨度為1950年至今，計價單位為2015年美元。資本回報率定義為資本邊際產出（MPK）與折舊率的差

資料來源：Penn World Table，中金公司研究部

基于IMF可比數(shù)據(jù)口徑，我們將中國與全體OECD國家、部分人均收入與中國接近的發(fā)展中國家的財政支出大類與GDP之比繪制為散點圖。中國政府投資更傾向于經濟建設[3]。中國民生支出占GDP比重采用IMF跨國可比口徑，與我們基于一般公共預算賬戶（第一本賬）下的教育支出和社?；痤A算（第三本賬）的總支出之和自行計算的民生支出占GDP比重相差無幾。

圖表5：不同經濟體經濟建設財政支出與GDP之比（左圖）、不同經濟體民生財政支出與GDP之比（右圖）

注：各項數(shù)據(jù)為2018-2022年平均值，人均GDP以2015年美元計價。經濟建設支出為IMF GFS數(shù)據(jù)庫跨國可比口徑，主要包括農林水利、交通通訊、能源、工業(yè)等方面的財政支出。民生支出為IMF GFS數(shù)據(jù)庫跨國可比口徑，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和福利方面的財政支出。

資料來源：IMF，世界銀行，中金公司研究部

我們的測算顯示，我國物質資本回報率有所下降。物質資本回報下滑的一個體現(xiàn)是基建投資收益率下降，當然基建投資有顯著的外部效應，不能完全按照基建本身的直接收益來衡量。此外，今年以來地方專項債落地偏緩，也可能與地方缺乏收益可觀的項目有關。面對資本回報與民生支出回報可能的差距，調整財政支出結構、加大民生支出力度可能是提高財政支出效率的內在要求。

基建投資在較長時期內是地方經濟發(fā)展的重要抓手[4]，由于較長一段時間內，我國地方財政支出事權相對比較大，對地方政府行為的分析有助于理解中國民生支出的現(xiàn)狀。從收入端來看，稅制結構可能促使地方政府更加重視投資。財政收入是中央對地方官員考核體系中排名比較靠前的指標[5]，當前我國地方政府稅收收入中占比最高的是增值稅，而土地出讓金則是一般公共預算賬戶之外收入的重要組成部分。增值稅和土地出讓金的收入來源都是企業(yè)，企業(yè)規(guī)模越大、生產環(huán)節(jié)越多，地方能夠獲得的增值稅收入和土地出讓金收入越可觀。因此，地方有動機加大“硬基建”投入（如產業(yè)園區(qū)），吸引大企業(yè)、上下游全產業(yè)鏈入駐。由于個人所得稅在地方稅收收入中占比不高、消費稅之前主要歸中央，地方提升“軟基建”水平（如教育、醫(yī)療、社保）的動力可能相對不足。

從支出端來看，中國民生領域財政支出分權程度較高，在教育、衛(wèi)生、社保福利三個領域的總政府支出中，中國地方政府所占比例均顯著高于OECD平均水平（圖表6）。雖然地方資金部分來自中央轉移支付，但地方對資金使用仍有一定自主權。一方面，支出分權可發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，理論上可降低行政成本，促使地方政府提供更符合企業(yè)和居民需要的公共品；但另一方面，支出分權可能使“局部收益”成為地方分配財政資源時的一個重要考量。具體而言，投資支出見效快，可以吸引企業(yè)在本地創(chuàng)造就業(yè)、產出和稅收，而民生保障支出見效可能較慢，其回報還可能隨著人口流動而轉移，可能削弱地方政府在這些方面投資的動機。以教育為例，數(shù)據(jù)顯示高學歷人口流出本省的比例與全省人均財政教育支出呈負相關（圖表7），教育回報“外溢”可能減弱當?shù)叵嚓P投入動機。本次三中全會《決定》特別提及“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”，若中央在民生領域的支出比例上升，民生投入將會改善。

圖表6：中國與OECD民生領域財政支出分權程度對比

注：圖中數(shù)據(jù)為2018-2020年平均值

資料來源：IMF，中金公司研究部

圖表7：高學歷人口流出比例與人均教育支出散點圖（2010年數(shù)據(jù)）

注：學歷人口流出比例數(shù)據(jù)基于第六輪全國人口普查（2010年）數(shù)據(jù)計算，分子為擁有該省戶籍但不在該省居住的學歷人口，分母為擁有該省戶籍的學歷人口。人均財政教育支出亦為2010年數(shù)據(jù)

資料來源：CEIC，國家統(tǒng)計局，中金公司研究部

“軟基建”的空間

我們以橫向和縱向兩個角度梳理中國在民生“軟基建”方面的空間。所謂橫向是指與部分發(fā)達國家以及人均收入水平與中國接近的發(fā)展中國家現(xiàn)狀對比；縱向我們選擇美國和韓國成為中等發(fā)達國家時期的情況作為參考。若以2015年美元計價，按照世界銀行的估算，我國2023年人均GDP約為1.2萬美元左右，十四五規(guī)劃提出“到2035年人均GDP達到中等發(fā)達國家水平”[6]，若以2.5萬美元左右作為中等發(fā)達國家人均GDP的“門檻”（2015年美元計價），那么美國、韓國人均GDP在2.5萬美元時（美國為1969年，韓國為2010年）的財政民生支出水平也許可為中國“趕超”提供參考（人均GDP 1萬美元到2.5萬美元也是我們前面所謂的瓦格納加速期）。[7] 美國非傳統(tǒng)意義上的高福利國家，其社會福利體系建設比較注重發(fā)揮市場作用；韓國與中國文化相近，人均收入自1.2萬美元躍升至2.5萬美元（以2015年美元計價）用了16年。下文中所有使用貨幣計量的指標對比均經過通脹和購買力平價調整[8]。

如圖表8所示，與發(fā)達國家和部分人均收入接近的發(fā)展中國家，以及美國、韓國人均GDP為2.5萬美元時的水平相比，我國財政教育支出存在一定空間。實際上，我國基礎教育入學率高、師生比低，橫向比較具有優(yōu)勢；高等教育入學率和高學歷人口占比與發(fā)達國家存在差距，但這與我國人口基數(shù)大、大學1999年起擴招的客觀情況有關。OECD國家比較重視生育支持，財政投入形式有現(xiàn)金補助，稅收抵免，政府補貼的普惠托育等（圖表9、圖表10），制度安排有產假和陪產假、育兒假、家庭友好工作場所、靈活工作方式等。

圖表8：不同經濟體教育財政支出與GDP比例

注：各項數(shù)據(jù)為2023年最新值，或2021-2022年平均值。人均GDP按照2015年美元不變價計算

資料來源：CEIC，世界銀行，中金公司研究部

圖表9：OECD國家生育支持政策對比

注：數(shù)據(jù)為2019年值

資料來源：OECD，中金公司研究部

我國目前的生育支持財政投入中，生育保險主要提供醫(yī)療報銷和產假期間工資，尚未覆蓋額外的育兒費用；個稅專項扣除對低收入者的實際減稅效果還有空間；學前教育支出主要針對3-5歲兒童，而0-2歲兒童托育尚未納入基本公共服務范圍，在全國層面未形成系統(tǒng)性財政支出，主要經濟體學前教育費用分擔比例見圖表11。

圖表10：不同國家0-2歲兒童入托率

注：數(shù)據(jù)為2019年值

資料來源：OECD，中金公司研究部

圖表11：不同國家學前教育支出分布

注：中國數(shù)據(jù)為2019年，引用自中金研究院報告《跨越“新人口陷阱”的可能路徑》；OECD國家數(shù)據(jù)為2020年

資料來源：OECD，中金研究院，中金公司研究部

在生育支持政策中，學界研究顯示普惠托育可有效提升總和生育率；產假、現(xiàn)金或稅收優(yōu)惠、生育醫(yī)學支持對總和生育率的作用則不那么明顯[9]。OECD國家數(shù)據(jù)基本支持這一結論，圖表12表明，各國托育服務支出規(guī)模對總和生育率的統(tǒng)計學解釋力最強，現(xiàn)金補助、稅收抵免則解釋力較弱。我們認為普惠托育效果較好的原因可能有兩點。第一，家庭可能根據(jù)長期收入趨勢做出生育決策，短期、一次性的現(xiàn)金刺激對長期收入影響有限，因此對生育決策影響不明顯。第二，托育服務的正外部性意味著完全由私人提供會出現(xiàn)供給不足的問題，雖然理論上政府對需求側（家庭）和供給側（托育服務提供商）的補貼都可以使托育服務數(shù)量達到最優(yōu)，但實踐中由于家庭不會將現(xiàn)金或稅收補助全部用于購買托育服務，政府補貼需求側的政策（即現(xiàn)金和稅收優(yōu)惠）效果可能弱于補貼供給側的政策（即普惠托育）。衛(wèi)健委的調查顯示[10]，民眾生育意愿低的前三大原因是教育和住房成本高、無人照料嬰幼兒、女性難以平衡工作和家庭。加大對普惠托育和學前教育的財政投入可直擊這三個拖累民眾生育意愿的因素，在降低養(yǎng)育成本的同時還可提升育齡女性勞動供給。

圖表12：跨國數(shù)據(jù)顯示，托育服務對總和生育率變動的解釋力強于現(xiàn)金補助和稅收抵免

注：各項數(shù)據(jù)為OECD國家2019年值

資料來源：OECD，中金公司研究部

我們測算，OECD國家針對0-5歲兒童教育（包括托育和學前教育）的生均財政支出約合人民幣2.4萬元（2023年價格）。美國1969年未建立全民醫(yī)保體系，其醫(yī)療保障（Medicare）主要針對老年人和殘疾人，醫(yī)療補助（Medicaid）則針對貧困人群。與之相比，韓國醫(yī)保體系自1989年起即實現(xiàn)全民覆蓋[11]。截至2022年底，我國基本醫(yī)保覆蓋率約為95%[12]，小部分低收入、靈活就業(yè)、新業(yè)態(tài)就業(yè)人群有待覆蓋。

圖表13：衛(wèi)生支出占GDP比重、政府負擔醫(yī)療費用比例、養(yǎng)老保險支出占GDP比重

注：各項數(shù)據(jù)為2023年最新值，或2021-2022年平均值。橫軸的人均GDP為2015年美元不變價。中國公共養(yǎng)老保險支出采用社?；鹳~戶中的基本養(yǎng)老保險金支出總額。我國養(yǎng)老金較為依賴第一支柱（財政），而發(fā)達國家養(yǎng)老金有一、二、三支柱

資料來源：CEIC，世界銀行，中金公司研究部

各國人均民生支出與養(yǎng)老保險收入散點圖如下（圖表14）。基于人社部公開數(shù)據(jù)[13]估算，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均年收入與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均年收入有一定差別。此外，我國包括養(yǎng)老、社會救濟等在內的民生財政支出總量與GDP之比，同美、英、日等發(fā)達國家以及少數(shù)發(fā)展中國家相比有提升空間，工傷保險、失業(yè)保險、兒童和生育福利覆蓋率也有提升空間。

圖表14：人均民生支出

注：各項數(shù)據(jù)為2023年最新值，或2021-2022年平均值。橫軸的人均GDP為2015年美元不變價，縱軸的人均民生投入在2015年美元不變價的基礎上進行了購買力平價調整。由于各民生分項上各個經濟體數(shù)據(jù)可得性不同，因此經濟體樣本也稍有差別，大致包括：阿根廷、澳大利亞、比利時、巴西、加拿大、瑞士、智利、德國、丹麥、西班牙、法國、英國、希臘、印尼、印度、愛爾蘭、以色列、意大利、日本、韓國、馬來西亞、荷蘭、新西蘭、土耳其、美國、南非、美國1969年水平、韓國2010年水平

資料來源：CEIC，世界銀行，中金公司研究部

二十屆三中全會《決定》和國務院7月印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》[14]提出的推進農業(yè)轉移人口市民化和公共服務均等化也較為重要。截至2023年底，我國約有外出農民工1.77億人[15]，若這部分外出農民工全部獲得城鎮(zhèn)戶籍，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從當前的48%[16]上升至60%，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距將顯著縮小。

民生支出乘數(shù)

上面分析了民生支出空間，那么民生支出乘數(shù)有多大呢？乘數(shù)可以幫助我們分析民生支出變化對提振經濟增長的作用。參考學界主流分析方法，我們使用納入金融條件和貨幣政策的結構向量自回歸方法（SVAR）[17]測量中國民生支出的財政乘數(shù)（樣本區(qū)間1993-2022）。如圖表15所示，我們估算中國的三大民生支出平均短期財政乘數(shù)為0.9左右，長期乘數(shù)為1.2左右。也就是說，一年內民生支出帶來的GDP增量相當于支出總額的0.9倍，而五年內民生累計支出帶來的GDP累計增量則相當于民生累計支出的1.2倍。細分來看，教育和衛(wèi)生支出乘數(shù)高于社會保障支出乘數(shù)，這可能與教育、衛(wèi)生支出和社保支出的作用機制差異有關。教育支出的剛性可能較社保更為顯著，導致其支出乘數(shù)高于社保。另外，社保支出中的養(yǎng)老保險待遇在人群之間的差異較大，養(yǎng)老金收入較高者的邊際消費傾向可能較低，其社保支出乘數(shù)可能相應偏小。

在圖表16中，我們將中國民生支出財政乘數(shù)與采用同樣方法測算的美國民生支出財政乘數(shù)作對比[18]。美國三大民生中，也是社保的支出乘數(shù)小于教育與醫(yī)療衛(wèi)生。中國民生支出財政乘數(shù)總體較美國小。如何理解中美民生支出乘數(shù)的差異？我們認為原因可能在于中國居民邊際消費傾向低于美國（中國約0.63，美國約0.88）[19]，中美同樣規(guī)模對個人轉移支付轉化為消費和經濟總量的差異較大。

值得一提的是，邊際消費傾向并非外生的，本身也與民生保障水平相關，民生保障水平越高，預防性儲蓄的動機也越弱，民生支出的乘數(shù)也越大。此外，由于高收入人群儲蓄傾向高于低收入人群，收入差距也會影響儲蓄率。改善民生保障可以降低可支配收入差距，從而影響消費傾向與民生支出乘數(shù)。

圖表15：中國民生支出財政乘數(shù)測算

注：中國財政乘數(shù)測算基于結構向量自回歸（SVAR）方法和2007-2022年季度數(shù)據(jù)

資料來源：CEIC，亞特蘭大聯(lián)儲，中金公司研究部

圖表16：中國、美國民生支出財政乘數(shù)比較

注：中國財政乘數(shù)測算基于2007-2022年季度數(shù)據(jù)；美國財政乘數(shù)測算基于1993-2022年季度數(shù)據(jù)

資料來源：CEIC，亞特蘭大聯(lián)儲，中金公司研究部

學界研究亦發(fā)現(xiàn)，我國個人所得稅在調節(jié)收入分配上的作用弱于社會保障類轉移支付[20]。因此，民生支出的再分配功能需得到更充分發(fā)揮，以縮小居民收入差距、提升消費傾向。數(shù)據(jù)顯示，我國民生支出占GDP比重每上升1個百分點，居民平均消費傾向可提高0.54個百分點（圖表17）。除提高消費傾向外，加大民生支出力度還有助于提升通脹預期，在名義利率相對穩(wěn)定時推動實際利率下行，降低企業(yè)、居民的實際融資成本和債務成本，進一步促進投資與消費。另外，圖表15的中國民生支出乘數(shù)基于2007-2022年季度數(shù)據(jù)計算，難以反映近年來宏觀環(huán)境偏弱、有效需求不足的局面?；趪医y(tǒng)計局和美國亞特蘭大聯(lián)儲相關數(shù)據(jù)[21]，我們測算當前居民邊際消費傾向較低，對應的三大民生短期支出乘數(shù)總體上或位于0.6-0.9之間。

圖表17：民生支出強度上升有助于提升居民消費傾向

資料來源：CEIC，中金公司研究部