ECB工作人員對OECD國家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)[3]，財(cái)政支出對人均GDP的長期彈性顯著大于1，并認(rèn)為20世紀(jì)90年代中期以來歐洲國家的財(cái)政紀(jì)律趨嚴(yán)并未導(dǎo)致與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同的政府支出演變走勢。具體來看，1970-1980年代財(cái)政支出對人均GDP增速的彈性為1.3；隨后經(jīng)濟(jì)增速降低和財(cái)政紀(jì)律趨嚴(yán)等因素導(dǎo)致長期彈性降低，這表明OECD國家的政府規(guī)模正在以某種方式接近穩(wěn)態(tài)水平，但無論如何，彈性是大于1的。

從歷史數(shù)據(jù)看，發(fā)達(dá)國家在人均GDP在1萬-2.5萬美元期間，財(cái)政支出強(qiáng)度提升相對較快。我們認(rèn)為，這個(gè)階段或更多對應(yīng)政府功能轉(zhuǎn)型下對教育科技等支出強(qiáng)度提升，同時(shí)隨著人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化，財(cái)政在醫(yī)療養(yǎng)老等方面的支出也被動(dòng)提升。

中國的一般預(yù)算和政府性基金兩賬戶對應(yīng)的支出增速對人均GDP 增速的彈性平均來看大于1，2023年土地出讓收入較大幅度的回落對支出彈性帶來一定拖累。而隨著土地出讓收入逐步企穩(wěn)，我們認(rèn)為該比例有望回復(fù)至單位彈性以上。不過從國際比較來看，發(fā)達(dá)國家在接近中國當(dāng)前政府杠桿率（僅看顯性債務(wù)）的水平時(shí)，人均GDP相對更高。一個(gè)不同之處是，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)處于大轉(zhuǎn)型時(shí)期（金融周期下行），經(jīng)濟(jì)增速放緩，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在改善，簡單的國際比較可能有失偏頗。不過，這種情況可能也意味著舉債紀(jì)律在短期可能不會(huì)發(fā)生根本性變化。

若在一段時(shí)期內(nèi)，政府支出增速持續(xù)高于GDP增速，在宏觀稅負(fù)沒有大幅提升的情況下，意味著政府赤字率勢必會(huì)有抬升。我們可以將赤字分為周期和結(jié)構(gòu)性兩大類[4]，結(jié)構(gòu)性赤字率的走勢可以更好反映各國中期內(nèi)財(cái)政的可持續(xù)性。疫情以來各國結(jié)構(gòu)赤字率居高不下，反映疫情對財(cái)政收支帶來短期沖擊之外，也存在對經(jīng)濟(jì)的長期影響，而人口老齡化等結(jié)構(gòu)性因素影響也有持續(xù)體現(xiàn)。這對我國的啟示是，在周期性和結(jié)構(gòu)性因素綜合推動(dòng)下，政府提高赤字率的必要性較強(qiáng)；另一方面，從中期財(cái)政可持續(xù)的角度看，有必要在擴(kuò)充財(cái)源、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面加快進(jìn)度，財(cái)稅改革的必要性和重要性呼之欲出。

收入端：宏觀稅負(fù)或基本穩(wěn)定，稅制結(jié)構(gòu)存在優(yōu)化空間

2017年以來我國啟動(dòng)多輪大規(guī)模減稅降費(fèi)，當(dāng)前整體宏觀稅負(fù)處于相對適中水平。從國別比較看，考慮進(jìn)社保繳費(fèi)、土地出讓收入（有觀點(diǎn)將其理解為房產(chǎn)稅的資本化）等規(guī)模，我國當(dāng)前宏觀稅負(fù)處于相對適中水平。但結(jié)構(gòu)存在較大改進(jìn)空間：一是我國稅制結(jié)構(gòu)更偏間接稅，由于流轉(zhuǎn)稅可轉(zhuǎn)嫁且中低收入群體的邊際消費(fèi)傾向較高，對中高收入人群具有累退性質(zhì)，間接稅存在降低的必要性；二是直接稅尤其是“收入、利潤與資本利得”征收強(qiáng)度較低，實(shí)際中針對勞動(dòng)征收的稅率偏高、針對資本利得征稅偏低；三是我國尚未廣泛開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及贈(zèng)與稅。

因此，合理調(diào)整和平衡勞動(dòng)收入與非勞動(dòng)收入的稅率、推進(jìn)研究擴(kuò)大直接稅稅基，降低間接稅比重，或是本輪財(cái)稅體制收入端改革的重點(diǎn)之一，而如何培養(yǎng)地方稅源、推動(dòng)財(cái)政收入縱向分配再平衡或是另一條主線。

今年《政府工作報(bào)告》輔導(dǎo)讀本《推進(jìn)財(cái)稅金融等領(lǐng)域改革》一文中指出，要“穩(wěn)步推進(jìn)稅制改革”，文章認(rèn)為，“現(xiàn)行稅收制度還存在一些不完善的地方，如增值稅抵扣鏈條未完全打通、財(cái)產(chǎn)稅體系不健全、個(gè)人所得稅綜合所得范圍較小、各種名目的稅收優(yōu)惠過多且分散等。要在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步改革完善稅收制度。一是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。逐步提高直接稅比重，健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系…適當(dāng)降低間接稅的稅負(fù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。二是推動(dòng)消費(fèi)稅改革，將更多高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，探索將消費(fèi)稅征收從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)。完善增值稅制度，暢通抵扣鏈條。三是深化稅收征管改革。依法依規(guī)征稅收費(fèi)，持續(xù)增強(qiáng)稅費(fèi)政策的確定性、稅務(wù)執(zhí)法的規(guī)范性、稅費(fèi)服務(wù)的便利性，提升稅收征管效能和稅收治理能力。全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，著力清理妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、公平競爭的各種稅收優(yōu)惠‘土政策’，消除對不同市場主體差別稅收待遇”。

間接稅：廣義視角看消費(fèi)稅

當(dāng)前市場較為關(guān)注狹義口徑的消費(fèi)稅改革，但廣義的消費(fèi)稅改革也需要關(guān)注。間接稅的稅種分類在國際上差異較大，OECD的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)稱其為消費(fèi)稅（Consumption Tax），指針對商品和服務(wù)征收的稅負(fù)，主要包括增值稅、銷售稅、對特定商品和服務(wù)征收的消費(fèi)稅（Excises）。

增值稅或銷售稅通常面向商品和服務(wù)普遍開征。目前全球開征增值稅的100多個(gè)國家多數(shù)為消費(fèi)型增值稅（允許扣除固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)），相當(dāng)于稅基為消費(fèi)規(guī)模，中國的增值稅在2009年也逐步轉(zhuǎn)向消費(fèi)型。而日本通常稱此類稅負(fù)為消費(fèi)稅，實(shí)質(zhì)是針對幾乎所有商品和服務(wù)的增值稅，2019年安倍政府提高稅率后，消費(fèi)稅正式成為日本第一大稅種，占稅收總額的23.4%。美國則征收銷售稅，聯(lián)邦和州政府均有征收，銷售稅主要面向有形動(dòng)產(chǎn)和某些特定服務(wù)的零售端，稅率以及特定服務(wù)的范圍由各州自行設(shè)置，后者一般分為對有形動(dòng)產(chǎn)的服務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、個(gè)人服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、娛樂休閑六大類。

近年來，中國政府通過降低增值稅稅率和簡并稅率檔次來推進(jìn)增值稅改革。其中營改增始自2012年，并于2016年5月全面推開試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了對貨物和服務(wù)的全覆蓋。2018年增值稅深化改革啟動(dòng)，四檔稅率簡并為6%、9%、13%三檔，稅率也有所下調(diào)。此外政府還試行了增值稅期末留抵稅額退稅制度，其中2022年的增值稅大規(guī)模留抵退稅（涉及存量和增量留抵稅額），為市場主體提供了約1.5萬億元的現(xiàn)金流[5]。

增值稅在暢通抵扣鏈條、減稅并檔方面存在改進(jìn)空間。為避免雙重征稅和稅負(fù)過重，增值稅的一大特點(diǎn)是存在抵扣鏈條，做到真正對增值額征稅，但實(shí)際中，上下游議價(jià)權(quán)差異可能會(huì)帶來增值稅稅負(fù)粘性、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題，小規(guī)模納稅人執(zhí)行簡易稅率、增值稅臨時(shí)性減稅、區(qū)域性差異化征稅政策等現(xiàn)象常造成抵扣鏈條斷裂或不暢，進(jìn)而扭曲增值稅中性原則[6]，存在改進(jìn)空間。具體來看：

2021年末中國小規(guī)模納稅人占總體增值稅納稅人數(shù)量比例超過80%[7]，雖然其納稅額不高，但大量的增值稅納稅人可能處于抵扣機(jī)制之外，進(jìn)而造成增值稅抵扣鏈條不暢，對此有學(xué)者建議應(yīng)完善增值稅起征點(diǎn)、緩步下調(diào)小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)，通過收付實(shí)現(xiàn)制和按年申報(bào)優(yōu)化小規(guī)模納稅人簡易征稅方式等[8]；

多檔稅率差異會(huì)導(dǎo)致抵扣鏈條出現(xiàn)“低征高扣”和“高征低扣”等現(xiàn)象，造成企業(yè)間產(chǎn)生抵扣差異，推動(dòng)增值稅減稅并檔，既可以降低間接稅稅負(fù)，又能更好實(shí)現(xiàn)增值稅稅收中性；

此外，中國服務(wù)業(yè)增值稅稅率多為6%，這也是當(dāng)初營改增為平移服務(wù)業(yè)稅負(fù)制定的稅率，若允許其在進(jìn)項(xiàng)稅環(huán)節(jié)抵扣人力資本等相關(guān)費(fèi)用，稅基收窄也有助于推動(dòng)稅率并檔。再比如，企業(yè)繳納增值稅時(shí)不允許抵扣貸款服務(wù)稅，國際上較多國家選擇對貸款服務(wù)稅采取免征稅、零稅率、部分抵扣三種方法，后續(xù)若能取消或降低貸款服務(wù)增值稅，或者允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，也有助減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

不過從當(dāng)前進(jìn)展來看，2023年增值稅法進(jìn)入二審階段，其采納的主要建議見圖10，變化不是太大，全國人大常委會(huì)計(jì)劃在2024年12月對《增值稅法（草案）》進(jìn)行第三次審議[9]，我們預(yù)計(jì)增值稅法出臺(tái)時(shí)間漸行漸近，但立法初期或平穩(wěn)過渡。

狹義的消費(fèi)稅（Excises）通常指對特定的、需被限制消費(fèi)的商品和服務(wù)征收的稅負(fù)，由于國內(nèi)已針對商品和服務(wù)普遍開征增值稅，因此狹義消費(fèi)稅稅基大幅擴(kuò)大的可能性較低，而是更多聚焦在具有負(fù)外部性、影響人們健康、奢侈品類等領(lǐng)域的消費(fèi)。我國從1994年分稅制改革開征消費(fèi)稅，并多次擴(kuò)充征稅范圍并提高消費(fèi)稅率（圖11），當(dāng)前煙草、成品油、汽車和酒類產(chǎn)品是主要征稅對象。OECD將消費(fèi)稅劃分為有限型消費(fèi)稅、中間型消費(fèi)稅、延伸型消費(fèi)稅[10]，我國被歸類為有限型消費(fèi)稅，即征收的品類相對有限（當(dāng)前為15種）[11]。

國際上，狹義消費(fèi)稅主要對三類產(chǎn)品征稅：煙草、酒精、成品油。不論國內(nèi)外，煙草都是稅收最高的消費(fèi)品之一，大多數(shù)國家對煙草的征稅方式為從價(jià)從量并行；酒精方面，OECD國家通常會(huì)結(jié)合產(chǎn)品酒精含量和產(chǎn)品價(jià)值設(shè)置征稅額；成品油屬于高污染類消費(fèi)品，許多國家都對其征收高昂的消費(fèi)稅，征收對象以汽油、柴油最為普遍，此外發(fā)達(dá)國家對成品油征稅范圍的規(guī)定相對完整，例如英國對烴類油、含礦物油的復(fù)合產(chǎn)品、天然氣、液化石油氣、道路燃?xì)?、生物燃料等征稅，美國、日本對石油、煤炭也?huì)征收消費(fèi)稅。

結(jié)合政府工作報(bào)告輔導(dǎo)讀本和國際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為中國未來狹義消費(fèi)稅或在高污染類、高端商品/服務(wù)方面擴(kuò)基，同時(shí)部分稅收或后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)以培育地方稅源。從國際比較來看，中國針對煙草和白酒類商品征收的消費(fèi)稅率處于國際平均水平，但針對燃油開征的消費(fèi)稅相對較低。事實(shí)上，成品油因其經(jīng)濟(jì)地位重要、市場規(guī)模龐大、涉及產(chǎn)品種類繁多復(fù)雜、污染屬性較強(qiáng)等特點(diǎn)，歷史上對其消費(fèi)稅政策不斷地調(diào)整[12]。與發(fā)達(dá)國家相比，國內(nèi)成品油的征收范圍較狹窄，產(chǎn)品細(xì)分較粗糙，尚未形成完整規(guī)范的界定，一方面造成稅基流失，弱化了對高污染消費(fèi)的調(diào)控能力；另一方面也容易導(dǎo)致稅企糾紛，影響企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營。因此對成品油消費(fèi)稅征收的品類或稅率或有完善空間。另外，國際上普遍對石油、煤炭、天然氣等化石燃料征收消費(fèi)稅，部分高端商品和服務(wù)消費(fèi)也被納入消費(fèi)稅征稅范圍（如奢侈品包、高檔家具、高檔會(huì)所、高檔酒店、馬術(shù)、豪華游輪旅游等）。

消費(fèi)稅從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收，對地方財(cái)力的影響或不會(huì)太大。當(dāng)前消費(fèi)稅雖主要從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開征，但作為中央稅種會(huì)收歸中央，并由中央通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制轉(zhuǎn)給地方。從歷史上看，近年來各省收到的轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長，雖然增速不一，但并未出現(xiàn)明顯下降。消費(fèi)稅從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向消費(fèi)環(huán)節(jié)開征，首先，我們認(rèn)為或許會(huì)采取循序漸進(jìn)或是增量原則，即更多將增量收入以及部分存量收入交給地方，中央收入減少的幅度或相對有限，如果中央收入明顯減少，也會(huì)影響地方收到的轉(zhuǎn)移支付情況；其次，若采取存量改革即消費(fèi)稅完全歸消費(fèi)地，中央可轉(zhuǎn)移支付的收入降低，我們認(rèn)為中央政府或會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對相應(yīng)受損地方予以補(bǔ)償，而適當(dāng)減少對消費(fèi)稅收入較大的省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間可用財(cái)力的相對均衡。

直接稅：個(gè)人所得稅改革

中國個(gè)人所得稅對GDP比例低于OECD國家水平，今年的政府工作報(bào)告輔導(dǎo)讀本指出“個(gè)人所得稅綜合所得范圍較小”， 與OECD國家平均水平相比，我們個(gè)稅綜合所得征收的范圍較窄。海外如美國更多是采取寬稅基、起征檔低稅率的模式。此外，我國個(gè)人所得稅執(zhí)行綜合所得與分類相結(jié)合的征收方式，其中九項(xiàng)個(gè)人所得應(yīng)當(dāng)繳納個(gè)人所得稅的種類中[13]，四項(xiàng)實(shí)行3%到45%的超額累進(jìn)稅率，經(jīng)營所得實(shí)行5%到35%的累進(jìn)稅率，利息股息紅利、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等“資本增值”則適用20%的固定稅率，實(shí)際中針對勞動(dòng)征收的稅率偏高、針對資本利得征稅偏低。

國內(nèi)個(gè)人所得稅的增長來源中，工資薪金保持較快增速，并對總體個(gè)稅貢獻(xiàn)超過60%，而資本利得和財(cái)產(chǎn)處置收益等占比偏低。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國將資本利得納入個(gè)人所得稅的綜合征收范圍，但會(huì)將資本利得分為長期收益（持有一年以上的投資利潤）和短期收益，為了激勵(lì)長期投資，前者稅率往往低于后者；此外利息收入和普通股息的稅率通常與普通所得稅相同，但如果利息收入較高，還需要繳納額外的稅款，即凈投資所得稅（NII Tax），對利息、股息等征收3.8%的稅。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下的新事物：數(shù)字稅和碳稅

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸向數(shù)字化、綠色化方向轉(zhuǎn)型，稅制同樣應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，通過對新事物征稅以適應(yīng)稅基轉(zhuǎn)換，并對高耗能高污染行業(yè)征收碳稅，來更好地適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

數(shù)字稅存在征收的必要，但短期內(nèi)可行性或偏低。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，消費(fèi)者作為數(shù)據(jù)的主要來源，其參與數(shù)字商業(yè)模式創(chuàng)造的價(jià)值更加龐大，如果無法對數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)征稅，那么這些價(jià)值將全部歸于企業(yè)而無法與消費(fèi)者共享。目前認(rèn)為征收數(shù)字稅的理由包括：維護(hù)消費(fèi)者享有自身創(chuàng)造價(jià)值的權(quán)利，限制大型跨國互聯(lián)網(wǎng)公司的壟斷，拓寬稅收來源、增加財(cái)政收入等。從國際實(shí)踐來看，歐洲國家征收數(shù)字稅的主要目的是保護(hù)本土數(shù)字企業(yè)，從數(shù)字活動(dòng)中獲取價(jià)值，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)參與主體為本土數(shù)字企業(yè)，征收目的可能會(huì)以維護(hù)消費(fèi)者享受其參與創(chuàng)造價(jià)值的權(quán)利為主。現(xiàn)有財(cái)稅體系在征收數(shù)字稅上存在的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在納稅人、稅基、稅收管轄等方面，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》提出數(shù)據(jù)資源確權(quán)的具體要求[14]，后續(xù)或?qū)⑦M(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革。

針對經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的稅收體系有待完善，廣義“碳稅”負(fù)擔(dān)面臨提升的必要性。目前我國稅收制度對傳統(tǒng)能源起到調(diào)節(jié)作用的稅種主要為環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅、資源稅。其中，環(huán)境保護(hù)稅針對狹義的污染物，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，并非對碳排放征稅；消費(fèi)稅設(shè)置有成品油稅目，對石油能源的下游產(chǎn)品征稅，對調(diào)節(jié)碳排放有一定的作用，但煤炭和天然氣等其他化石燃料并未被納入消費(fèi)稅征收范圍；資源稅基本面向所有礦產(chǎn)資源征稅，其中能源礦產(chǎn)類覆蓋了原油、天然氣、煤等傳統(tǒng)能源，在原礦環(huán)節(jié)征收，對碳排放的限制相對全面，但資源稅重在對境內(nèi)資源開發(fā)征稅，仍不是強(qiáng)調(diào)對碳排放征稅。從國際比較來看，圖表24顯示我國針對能源開征的廣義碳稅仍有較大的提升空間。

有效調(diào)節(jié)碳排放的機(jī)制主要有碳稅與碳交易市場兩種，從政策導(dǎo)向看，碳交易市場或是未來促進(jìn)碳減排的最重要途徑。我國目前主要采取碳排放權(quán)交易市場的機(jī)制，對年度碳排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳的企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)配額（CEA）管理。目前正式納入管理范圍的行業(yè)只有發(fā)電行業(yè)，2023年全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋年二氧化碳排放量約51億噸，約占全國當(dāng)年二氧化碳排放總量的44%[15]，同年我國全國碳市場的碳配額成交量約2.1億噸，并且成交量集中在下半年，政策驅(qū)動(dòng)特征較為突出，碳市場對全國碳排量的覆蓋率、碳市場交易的活躍度均有待提升?！笆奈濉币?guī)劃提出將電解鋁、水泥、鋼鐵三大行業(yè)納入碳市場，我們認(rèn)為未來碳交易市場擴(kuò)容或?qū)⒊掷m(xù)推進(jìn)。碳排放權(quán)配額的發(fā)放包括免費(fèi)與拍賣兩種方式，我國碳市場正處于相對早期，配額全部是免費(fèi)發(fā)放，但從國際經(jīng)驗(yàn)與“雙碳”目標(biāo)的緊迫性，以及《政府工作報(bào)告》輔導(dǎo)讀本“逐步推行免費(fèi)分配和有償分配相結(jié)合的碳配額分配方式，適時(shí)引入有償分配并逐步提升有償分配比例”的解讀來看，配額下降以及拍賣發(fā)放形式占比提升幾乎是必然趨勢，這也有助于逐步推動(dòng)碳價(jià)上行以及企業(yè)降碳行動(dòng)，并能與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）逐步接軌。另一方面，推動(dòng)電價(jià)市場化改革，也有利于理順碳價(jià)傳導(dǎo)。

我國碳市場的另一組成部分是溫室氣體自愿減排交易市場，各類社會(huì)主體自主自愿開發(fā)溫室氣體減排項(xiàng)目，其減排量經(jīng)核準(zhǔn)后稱為核證自愿減排量（CCER），可以進(jìn)入碳市場交易并獲利。加快完善相關(guān)監(jiān)管要求和技術(shù)規(guī)范，或能激勵(lì)各類社會(huì)主體參與到自愿減排二氧化碳中來。

在稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化之外，推動(dòng)財(cái)政資源的綜合統(tǒng)籌、理順財(cái)政四本賬之間的關(guān)系也有助于更好鞏固財(cái)政收入、減少不必要的財(cái)政支出。黨的二十大輔導(dǎo)讀本的《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》一文指出，重點(diǎn)在于要按照“以收定支”原則，將“應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的政府性基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算”，合理確定國有資本收益上繳比例，并進(jìn)一步強(qiáng)化增量與存量財(cái)政資源統(tǒng)籌、財(cái)政撥款收入與非財(cái)政撥款收入統(tǒng)籌。而今年年初國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》提出要進(jìn)一步完善國有資本收益上交機(jī)制，包括擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍，健全國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司收益上交機(jī)制，優(yōu)化國有控股、參股企業(yè)國有股收益上交機(jī)制和加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入管理等。我們認(rèn)為未來財(cái)政賬戶的收支統(tǒng)籌有助于更好地鞏固財(cái)源、提升支出效率。今年各省在預(yù)算草案中提到的收支端改革政策也較多，我們在圖表26中進(jìn)行了相應(yīng)匯總，改革主要是集中在優(yōu)化資源稅等稅率、完善國有資本管理、適當(dāng)強(qiáng)化省級支出責(zé)任等。

支出端：財(cái)政資源配置效率有提升空間

房地產(chǎn)市場供需形勢發(fā)生改變后，地方稅源面臨重建必要性，但另一方面也需要從合理調(diào)整央地、省以下財(cái)權(quán)與支出責(zé)任、提高財(cái)政資源配置效率等方面入手。我們測算過去賣地收入大概占地方政府可用財(cái)力的40%左右，土地市場持續(xù)調(diào)整后，地方支出壓力不減，稅源面臨重建的必要性。尤其是當(dāng)前規(guī)模較大的稅種如增值稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅均為央地共享稅，消費(fèi)稅則為中央稅種，地方收入仍集中在土地相關(guān)稅后和非稅收入等。但另一方面，雖然中央在一般公共預(yù)算收入中占比約45%，但更多通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制給到地方，中央在支出中僅有15%左右。因此在宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定的情況下，地方可獲得的增量稅源或有限，提高支出效率的必要性上升。

在財(cái)政預(yù)算緊平衡的背景下，提升財(cái)政資源配置效率尤為重要。我們認(rèn)為在財(cái)政資金的縱向分配和支出領(lǐng)域的橫向分配上都存在提升空間。這其中提高財(cái)政收支預(yù)算和決算的透明度或是重要前提，最近兩年財(cái)政部在部門決算草案中連續(xù)兩年按支出經(jīng)濟(jì)分類反映一般公共預(yù)算財(cái)政撥款基本支出和項(xiàng)目支出。發(fā)布經(jīng)濟(jì)分類的財(cái)政支出以及相應(yīng)細(xì)項(xiàng)，有助于推動(dòng)財(cái)政在生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性支出方面的預(yù)算編制，在有限的財(cái)政預(yù)算約束下提升財(cái)政資源配置的有效性。

縱向分配上，近年來省以下財(cái)政體制改革步伐加快。如圖表26所示，近年來地方政府在財(cái)權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化，趨勢大多呈現(xiàn)支出責(zé)任部分上移，而財(cái)權(quán)分配相對更加均衡（部分財(cái)權(quán)下移至地方，或者區(qū)域差異較大的收入收歸省級再由其轉(zhuǎn)移支付給基層政府）。2022年國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》提出五方面改革措施，具體包括：清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，省以下事權(quán)適度上升、各級政府支出責(zé)任進(jìn)一步明晰；理順省以下政府間收入關(guān)系，主要包括參照稅種屬性劃分收入[16]、規(guī)范收入分享方式、適度增強(qiáng)省級調(diào)控能力等；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，具體包括厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金；建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制；規(guī)范省以下財(cái)政管理等。目前來看，省以下財(cái)政體制改革主要沿著該方向向縱深領(lǐng)域拓展。

橫向分配上，未來財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化和培育人力資本等方面或有所傾斜。《黨的二十大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》一文指出，未來財(cái)政將加大對教育、科技、就業(yè)和社保、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域保障力度，并在轉(zhuǎn)移支付方面優(yōu)化分配方式，完善支出成本差異、財(cái)政困難程度評價(jià)方法等工具，探索建立區(qū)域均衡度評估機(jī)制及指標(biāo)體系。如《中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出中對總?cè)丝诜譃榱鲃?dòng)與戶籍人口，一般而言，財(cái)政對流動(dòng)性人口的支出強(qiáng)度低于戶籍人口。人口七普數(shù)據(jù)顯示2020年我國有3.76億流動(dòng)人口，在財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)中提高常住人口權(quán)重，有助緩解人口凈流入城市公共服務(wù)提供不足、人口凈流出城市財(cái)政支出效率不高的現(xiàn)狀。

清理規(guī)范不合理的稅費(fèi)減免和補(bǔ)貼政策，也有助推動(dòng)資源配置效率提升，減少低效和重復(fù)投資。今年政府工作報(bào)告輔導(dǎo)讀本提到，“全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，著力清理妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、公平競爭的各種稅收優(yōu)惠‘土政策’，消除對不同市場主體差別稅收待遇”，我們認(rèn)為這有助更好貫徹競爭中性原則，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。此外，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)資源跨行政區(qū)域分工與協(xié)同，統(tǒng)一稅種征管模式，推動(dòng)財(cái)稅收入橫向分享和分配，也有助更好促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

如何看待地方債務(wù)化解？

當(dāng)前公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制改革已在進(jìn)行中。去年底以來，全國或部分地區(qū)在電力、燃?xì)?、水和高鐵等領(lǐng)域價(jià)格改革呈現(xiàn)加快態(tài)勢，我們認(rèn)為這是深化公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制改革的必然選擇，基于此前發(fā)改委發(fā)布的《“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案》[17]的文件精神，要求確?！皟r(jià)格總水平在合理區(qū)間運(yùn)行”，我們認(rèn)為短期內(nèi)價(jià)格機(jī)制改革對居民消費(fèi)支出和物價(jià)的影響較有限。我們在近期報(bào)告中對近期在電力、燃?xì)?、供水和高鐵客運(yùn)領(lǐng)域的價(jià)格改革進(jìn)行了回顧，未來價(jià)格機(jī)制改革深化或持續(xù)進(jìn)行中。

從中長期來看，公用事業(yè)領(lǐng)域非居民與居民部門之間的交叉補(bǔ)貼問題，道路等基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制改革等問題，需值得關(guān)注。以交通領(lǐng)域?yàn)槔耗壳皣鴥?nèi)收費(fèi)公路主要以道路通行費(fèi)作為建設(shè)運(yùn)維的資金來源，非收費(fèi)公路則更多依靠燃油稅和車輛購置稅等。但近幾年新能源汽車滲透率快速提升，燃油稅收入并未跟隨道路里程數(shù)同等增加，同時(shí)為刺激汽車消費(fèi)，車購稅稅率也有過階段性下調(diào)。這使得公路的收支矛盾逐年加大，尤其是非收費(fèi)公路中有一部分是下沉在財(cái)力較弱的縣鄉(xiāng)村道路，該部分項(xiàng)目建設(shè)籌資壓力較大。而以收費(fèi)公路為例，今年3月全國車流密度最大的高速公路——廣州北環(huán)高速公路停止收費(fèi)[18]，其于1993年底全線竣工通車，建設(shè)較早、車流量較高，收費(fèi)期滿后回歸非收費(fèi)公路。但與其相比，一些公路建設(shè)運(yùn)維成本可能難以在25-30年的收費(fèi)期收回，其后期養(yǎng)護(hù)也需要資金支持。但道路通行費(fèi)若期滿延續(xù)征收，則會(huì)增加企業(yè)物流費(fèi)用，需要考慮企業(yè)承受能力。

《2024年政府工作報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中《推進(jìn)財(cái)稅金融等領(lǐng)域改革》一文提到“穩(wěn)妥推進(jìn)收費(fèi)公路改革”。從政府支出的角度來看，我們估算2021年財(cái)政給到基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)補(bǔ)貼額或超過5000億元體量，占財(cái)政支出比例超過2%，若能推動(dòng)部分領(lǐng)域如收費(fèi)公路價(jià)格機(jī)制改革，則有助于緩解地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，不過我們認(rèn)為節(jié)奏會(huì)綜合考慮企業(yè)和居民部門的承受能力，短期內(nèi)實(shí)施的可能性或不大。