根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。從方案的內容來看，既符合我國金融監(jiān)管框架優(yōu)化改革的演進規(guī)律，也吸取了國際金融監(jiān)管框架改革實踐的經驗，未來有望進一步強化監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，加大對金融消費者的保護，深化地方金融監(jiān)管改革。

我國金融監(jiān)管制度歷史沿革。從建國到改革開放之前，我國金融業(yè)由行政主導、管理體制高度集中。1979年到1992年，人民銀行將商業(yè)銀行職能逐步剝離，獨立行使央行職能，同時負責金融體系的監(jiān)管工作，維護我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。1992年到2003年，按照國務院《關于金融體制改革的決定》，中國人民銀行繼續(xù)劃轉了政策性銀行業(yè)務，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會也相繼成立，分業(yè)監(jiān)管逐步確立。2003年到2017年，“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管格局在細節(jié)上不斷完善，助力了我國金融體系的高速發(fā)展。2017年至2023年，為繼續(xù)深化金融監(jiān)管體制改革，成立了金融委，銀保監(jiān)會也合并成立，“一委一行兩會”的監(jiān)管格局形成。

從國際經驗看金融監(jiān)管趨勢：美國：在監(jiān)管框架中新設了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），主要負責監(jiān)測和應對可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風險，協(xié)調各監(jiān)管部門職能，保障美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定；英國：2008年金融危機后，重新搭建了“英格蘭銀行+雙峰”的監(jiān)管框架，明確了英格蘭銀行在金融監(jiān)管中的核心地位，并統(tǒng)籌審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管；俄羅斯：從多頭分業(yè)監(jiān)管模式走向單一監(jiān)管模式，能夠有效避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白，有利于保持監(jiān)管政策的一致性，更好地服務于俄羅斯金融混業(yè)經營的趨勢。

海外金融監(jiān)管經驗總結：通過梳理典型國家金融監(jiān)管框架，可以發(fā)現(xiàn)這些國家的改革存在著相似的規(guī)律：一方面是更注重系統(tǒng)性金融風險的防范，另一方面則是更加注重不同監(jiān)管部門之間的配合協(xié)調。從監(jiān)管的演進過程來說，最初多是關注市場微觀主體行為的點對點式監(jiān)管；再發(fā)展成注重以制度的方式，從全局統(tǒng)攝和規(guī)范金融業(yè)態(tài)的點對面式監(jiān)管；最終做到點面結合，貫徹審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管的雙峰監(jiān)管模式。

監(jiān)管改革影響及展望：（1）強化統(tǒng)籌協(xié)調，吸取“雙峰監(jiān)管”模式優(yōu)勢：經過改革調整后，中國金融監(jiān)管部門將形成“一行一總局一會一局”（中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會、外匯管理局）的架構，總體來看，本次調整強化了金融監(jiān)管之間的統(tǒng)籌協(xié)調，既可以更好地防范系統(tǒng)性金融風險，也可以從微觀對金融服務行為進行規(guī)范和干預；（2）加大對金融消費者的保護：金融消費者權益保護職責將統(tǒng)一由金融監(jiān)督管理總局負責保障，有助于行為監(jiān)管的強化統(tǒng)一，避免分業(yè)保護模式帶來的責任不清等問題；（3）深化地方金融監(jiān)管體制改革：地方金融主體責任進一步壓實。地方政府、債務、金融體系三者間的關系很難直接一刀切斷。預計地方化債仍將有序推進，風險不會因此擴大。

正文

財聯(lián)社3月7日電，根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案（以下簡稱“方案”），組建國家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。從方案的內容來看，既符合我國金融監(jiān)管框架優(yōu)化改革的演進規(guī)律，也吸取了國際金融監(jiān)管框架改革實踐的經驗，未來有望進一步強化監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，加大對金融消費者的保護，深化地方金融監(jiān)管改革。

我國金融監(jiān)管制度歷史沿革

從建國到改革開放之前，我國金融業(yè)由行政主導、管理體制高度集中，人民銀行承擔著金融領域“大一統(tǒng)”的全部職能工作。1948年12月1日，中國人民銀行在原華北銀行、北海銀行、西北農民銀行的基礎上成立。建國到改革開放之前，由于我國在經濟領域實行了高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制，與當時的經濟體制相適配，我國金融業(yè)幾乎只有銀行業(yè)，銀行業(yè)也僅有中國人民銀行一家銀行，既是監(jiān)管機構，承擔中央銀行的職能，又是商業(yè)銀行，進行存款和貸款等業(yè)務。這段時間我國金融業(yè)由行政主導、管理體制高度集中，人民銀行承擔著金融領域“大一統(tǒng)”的全部職能工作。

1979年到1992年，人民銀行將商業(yè)銀行職能逐步剝離，獨立行使央行職能，同時負責金融體系的監(jiān)管工作，維護我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。從1978年改革開放到1992年，我國經濟體制逐步由計劃經濟向市場經濟轉型，期間成功建立起了工業(yè)部門的現(xiàn)代企業(yè)制度，與新的經濟體制相適應，我國在金融領域也進行了大刀闊斧的改革，取得了一系列重大成果。具體來看，1979年中、農、建三大行相繼成立，1983年，決定成立中國工商銀行承辦原來由人民銀行辦理的工商信貸和儲蓄業(yè)務，其于1984年1月1日正式成立。此后人民銀行剝離了商業(yè)銀行業(yè)務，開始獨立行使央行職能，保障了經濟秩序的穩(wěn)定，為改革開放的順利發(fā)展做出了巨大的貢獻，同時負責金融體系的監(jiān)管工作，維護我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。

1992年到2003年，按照國務院《關于金融體制改革的決定》，中國人民銀行繼續(xù)劃轉了政策性銀行業(yè)務，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會也相繼成立，將相應的監(jiān)管職能從人民銀行剝離，分業(yè)監(jiān)管逐步確立。1992年，國務院決定成立國務院證券委員會和證券監(jiān)督管理委員會，1998年合并為證監(jiān)會。1993年國務院發(fā)布《關于金融體制改革的決定》后，中國人民銀行按照要求進一步強化貨幣政策和宏觀調控的職責，劃轉了政策性業(yè)務，1994年開始，中國國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行相繼成立。1998年，保監(jiān)會正式成立，將保險業(yè)務的監(jiān)管職能從人民銀行剝離，2003年，銀監(jiān)會正式成立，將銀行業(yè)監(jiān)管職能從人民銀行剝離。至此，我國“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管格局正式形成。

2003年到2017年，“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管格局在細節(jié)上不斷完善，助力了我國金融體系的高速發(fā)展，在宏觀調控、金融監(jiān)管、防范系統(tǒng)性風險等方面發(fā)揮了重要的作用。2003年9月通過了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》。在指導原則、職責分工、信息收集與交流和工作機制等幾個方面明確了三家監(jiān)管機構的金融監(jiān)管協(xié)調機制。人民銀行也繼續(xù)專注于貨幣政策和宏觀調控，08年金融危機之后也逐漸建立起了貨幣政策和宏觀審慎的雙支柱監(jiān)管框架。在此期間“一行三會”共同協(xié)調，對《證券法》、《公司法》等多部法律進行了修訂，加強了對金融創(chuàng)新和部分跨金融領域經營的監(jiān)管，助力了我國金融領域的高速發(fā)展，在宏觀調控、金融監(jiān)管、防范系統(tǒng)性風險等方面發(fā)揮了重要的作用。

2017年至2023年，為繼續(xù)深化金融監(jiān)管體制改革，成立了金融委，銀保監(jiān)會也合并成立，“一委一行兩會”的監(jiān)管格局形成。隨著我國金融行業(yè)的發(fā)展，混業(yè)經營的時代來臨，金融創(chuàng)新和監(jiān)管套利不斷涌現(xiàn)，分業(yè)監(jiān)管的模式下暴露出了一些較為嚴重的問題：如資金空轉、影子銀行等，發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的潛在可能性有所增加。因此2017年7月，全國金融工作會議提出設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，作為維護國家金融安全的常設執(zhí)行機構，統(tǒng)籌協(xié)調金融監(jiān)管政策間，部門間及其與其他相關政策的配合。在2018年，為深化金融監(jiān)管體制改革，國務院機構改革方案明確，銀監(jiān)會和保監(jiān)會不再保留，合并成立銀保監(jiān)會，作為國務院直屬事業(yè)單位。同時，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入到了中國人民銀行。金融委和銀保監(jiān)會的成立，進一步推動了行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同，避免了此前存在的一些監(jiān)管重疊和監(jiān)管漏洞的問題，保留證監(jiān)會的相對獨立也有進一步鼓勵和支持直接融資市場發(fā)展的政策意圖。至此“一委一行兩會”的監(jiān)管格局形成，在此格局下，人民銀行貨幣政策和宏觀調控的雙支柱框架也更加清晰。各地相繼成立的地方金融監(jiān)管局也將承擔起對“7+4”類機構以及一些新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管工作。

從國際經驗看金融監(jiān)管趨勢

英美俄金融監(jiān)管框架實踐

美國：在監(jiān)管框架中新設了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），主要負責監(jiān)測和應對可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風險，協(xié)調各監(jiān)管部門職能，保障美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定。 2009 年奧巴馬政府公布了美國金融監(jiān)管體系白皮書《金融監(jiān)管改革——新基礎：重建金融監(jiān)管》，此后政府又制定了包括了《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》在內的一系列金融改革法案，美國的金融監(jiān)管框架也相應作出了調整。最終，美國在監(jiān)管框架中設立了FSOC，旨在克服多頭監(jiān)管所帶來的溝通協(xié)調不暢問題，消除監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。此外，最終框架還取消了美國儲蓄機構管理局，對其監(jiān)管權力進行分拆，從而解決了多頭監(jiān)管模式下的監(jiān)管重疊和監(jiān)管競爭問題。

英國：2008年金融危機后，重新搭建了“英格蘭銀行+雙峰”的監(jiān)管框架，明確了英格蘭銀行在金融監(jiān)管中的核心地位，并統(tǒng)籌審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。2012年英國《金融服務法案》出臺以后，標志著英格蘭銀行（BOE）不再是僅執(zhí)行貨幣政策的“弱勢監(jiān)管部門”，而是成為了集貨幣政策執(zhí)行、宏微觀審慎監(jiān)管于一體的“超級央行”。“雙峰”一峰是指審慎監(jiān)管局（PRA），另一峰就是指行為監(jiān)管局（FCA）。前者主要負責微觀審慎監(jiān)管執(zhí)行，尤其是對系統(tǒng)重要性金融機構，包括銀行、信用社、保險公司和投資機構等，進行微觀審慎監(jiān)管；后者主要執(zhí)行行為監(jiān)管，保障金融消費者利益不受侵害，并對除 PRA 監(jiān)管范圍之外的金融機構進行審慎監(jiān)管，主要是保險中介等金融公司。雙峰監(jiān)管范圍的劃分，既避免權力過于集中，也有助于降低監(jiān)管成本。

俄羅斯：從多頭分業(yè)監(jiān)管模式走向單一監(jiān)管模式。2013年俄羅斯頒布《修訂關于將金融市場的監(jiān)督、管理職能轉移至俄羅斯聯(lián)邦中央銀行的俄羅斯聯(lián)邦法案》，標志著俄羅斯金融監(jiān)管框架正式從多頭分業(yè)監(jiān)管模式走向單一監(jiān)管模式。最終框架中，俄羅斯中央銀行（CBR）將負責監(jiān)管俄羅斯所有金融機構。此外，改革還賦予了CBR 更多金融監(jiān)管規(guī)則制定的權力。這樣單一的監(jiān)管框架能夠有效避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白，有利于保持監(jiān)管政策的一致性，更好地服務于俄羅斯金融混業(yè)經營的趨勢。

海外金融監(jiān)管經驗總結

通過梳理典型國家金融監(jiān)管框架，可以發(fā)現(xiàn)這些國家的改革存在著相似的規(guī)律：一方面是更注重系統(tǒng)性金融風險的防范，另一方面則是更加注重不同監(jiān)管部門之間的配合協(xié)調。系統(tǒng)重要性金融機構一旦發(fā)生風險事件，很快便會傳染至其他金融機構，觸發(fā)連鎖反應，引發(fā)重大金融危機。因此，宏觀審慎監(jiān)管在近年來愈發(fā)受到各國重視，從而從源頭上防范系統(tǒng)性金融風險。此外，監(jiān)管缺失是導致金融風險的重要原因，因此必須從制度設計上避免監(jiān)管空白與監(jiān)管套利。分業(yè)監(jiān)管在混業(yè)經營的趨勢下已經難以適應金融發(fā)展的步伐，金融產品的創(chuàng)新也增加了金融監(jiān)管的難度，無論是美國的金融穩(wěn)定委員會、英國的“英格蘭銀行+雙峰”的監(jiān)管框架，還是俄羅斯的單一監(jiān)管框架，均指向了金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調，克服了多頭分業(yè)監(jiān)管框架下的監(jiān)管矛盾。

從監(jiān)管的演進過程來說，最初多是關注市場微觀主體行為的點對點式監(jiān)管；再發(fā)展成注重以制度的方式，從全局統(tǒng)攝和規(guī)范金融業(yè)態(tài)的點對面式監(jiān)管；最終做到點面結合，貫徹審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管的雙峰監(jiān)管模式。這背后體現(xiàn)了監(jiān)管層對金融體系的風險來源、監(jiān)管缺位和監(jiān)管漏洞等問題的認識的不斷深入。此外，防范和化解系統(tǒng)性金融風險作為強監(jiān)管的首要動因，更多地屬于存量范疇，也就是對于已有風險的消解和控制。而改革監(jiān)管框架、提升監(jiān)管效能，則更多地屬于增量監(jiān)管的范疇。對于我國而言，防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)已經取得重要階段性成果，未來則要繼續(xù)強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，針對潛在的增量風險，創(chuàng)造充分的安全邊際。

監(jiān)管改革影響及展望

強化統(tǒng)籌協(xié)調，吸取“雙峰監(jiān)管”模式優(yōu)勢

經過改革調整后，中國金融監(jiān)管部門將形成“一行一總局一會一局”（中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會、外匯管理局）的架構。根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，在銀保監(jiān)會的基礎上組建金融監(jiān)督管理總局作為國務院直屬機構，不再保留中國銀行保險監(jiān)督管理委員會；中國證券監(jiān)督管理委員會調整為國務院直屬機構。統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行；國家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責劃入證監(jiān)會；深化地方金融監(jiān)管體制改革；金融監(jiān)管部門工作人員納入國家公務員統(tǒng)一規(guī)范管理。

總體來看，本次調整強化了金融監(jiān)管之間的統(tǒng)籌協(xié)調，既可以更好地防范系統(tǒng)性金融風險，也可以從微觀對金融服務行為進行規(guī)范和干預。本次金融監(jiān)管體制改革的總體方向是金融監(jiān)管權力的統(tǒng)籌分配，從而保障金融監(jiān)管的全覆蓋和高效率，在新框架下，金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)籌行使微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的職能，與海外國家“雙峰監(jiān)管”模式有一定的相似之處。面對風險事件可以及時有效地形成監(jiān)管合力，解決交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，逐步建立符合現(xiàn)代金融混業(yè)經營創(chuàng)新發(fā)展特點的監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，規(guī)范金融機構與投資者之間的交易行為。

加大對金融消費者的保護

金融消費者權益保護職責將統(tǒng)一由金融監(jiān)督管理總局負責保障，有助于行為監(jiān)管的強化統(tǒng)一，避免分業(yè)保護模式帶來的責任不清等問題。金融消費者的利益是金融業(yè)健康發(fā)展的基礎，對維護金融穩(wěn)定和促進社會和諧都具有重要意義。近年來，部分金融產品創(chuàng)新和復雜程度不斷提高，需要投資者具備一定的專業(yè)知識，而普通消費者不具備這種能力，導致此類金融消費相較于其他方面的消費，可能面臨更大的風險。根據(jù)方案內容，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責，證監(jiān)會的投資者保護職責劃入國家金融監(jiān)督管理總局。換言之，此前一行兩會的消費者權益保護職責都將由金融監(jiān)督管理總局負責，有望更好保障金融消費者權益，從事前防范、事中處置和事后保障三方面入手，不斷完善金融消費者保護的金融體制。

深化地方金融監(jiān)管體制改革

地方金融主體責任進一步壓實。方案在深化地方金融監(jiān)管體制改革方面提出，“應建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備，同時要壓實地方金融監(jiān)管主體責任”，可以看到未來逐步和積極推進金融改革是大勢所趨。地方金融主體的責任被進一步壓實，因此也將成為防范化解系統(tǒng)性金融和債務風險的“前鋒軍”。

地方政府、債務、金融體系三者間的關系很難直接一刀切斷。地方債務化解不僅僅是地方政府的訴求，也是協(xié)助銀行為代表的金融機構來避免壞賬，因此與雙方均有密切關聯(lián)。除此之外，貴州省在其2023年預算報告中也提出“協(xié)調金融機構支持債務重組、展期降息，積極有序緩解債務風險”，在實踐上也有遵義道橋與銀行類金融機構完成銀行貸款重組的成功案例，因此地方債務的化解更是離不開金融機構的幫助，三者間的關系也很難直接一刀切斷。

地方化債仍將有序推進，風險不會因此擴大。此前2023年政府工作提出“防范化解地方政府債務風險，優(yōu)化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量”，幫扶地方防范和化解債務風險的核心任務不會因金融改革的推進而出現(xiàn)變化，落實優(yōu)化期限結構和降低利率負擔仍是必要結果，因而改革并不會推升信用風險，而是有效防控債務問題。

風險因素

市場流動性大幅波動，宏觀經濟增速不如預期，無風險利率大幅波動，正股股價超預期波動。